关于打造“四项清单”推进行政执法改革提质增效的建议

在深化综合行政执法改革的现实背景下，基于行政执法权力集中和重心下移的“基层一支队伍管执法”，已经成为改革探索的关键一环。我区自开展“大综合一体化”行政执法改革以来，“事权下放、力量下沉、执法综合、监管融合”的“两下两合”行政执法新格局基本形成，有力推动了市域治理现代化、法治化。但在改革推进过程中，在执法权力事项、执法人员、案件办理等方面存在一些问题，亟需关注解决。

一、存在问题

（一）权力事项承接难度大。赋予乡镇（街道）的执法权力事项，一般包括行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制等职权，但从前期下放的执法事务来看，具有事多、事杂、要求高三个方面特征，事权出现不匹配现象，存在将“资源权力下放”演变成“工作任务下放”的情况。如放权方面，职能部门倾向于划转利益少、矛盾多、难度大的执法事项，容易演化为监管和执法的衔接问题；承接方面，乡镇（街道）由于自身条件有限，高频执法事项集中、实际触发的执法事项覆盖率较低，部分事项难以操作、处于睡眠状态。柯城区目前已建立“执法目录总清单＋综合执法清单＋专业执法清单”三张清单，自改革以来2221项事项划转至综合执法队伍，办案压力较大，按照现有的权力与资源，事权严重不匹配。

（二）前批后管承接难度大。综合行政执法改革将部分行政处罚权转移，但行政处罚权转移并不意味着监管权的同时转移，与此对应的审批权、监管权仍然保留在原部门。部分业务主管部门存在着“处罚权划转，监管职责一并划转”的理解偏差，导致只审批不监管的情况仍有存在。执法与监管的职责边界不明，导致改革合力弱化，业务主管部门主动参与改革工作的合力不强，在监管执法协作中的行业监管及技术支撑也不足，存在着“发生违法行为移交了事”的现象，将监管职责向后端转移，“以罚代管”情况时有发生。

（三）执法力量承接难度大。乡镇（街道）的执法编制与人员存在“无编可沉”和“沉不下去”的问题相互叠加的矛盾，即便“区属乡用”的创新模式以“人员下沉”替代了“编制下沉”，但“共管”导致执法队员卷入区乡两级事务情况，而身份、待遇、交流、晋升等方面的层级差异难以弥合，影响队伍融合。且乡镇（街道）执法人员年龄结构失衡，混岗现象突出。全区现有行政执法人员202人，专职法制审核人员、公职律师数量更少，且主要集中于公安队伍，专业执法队伍、综合执法队伍配备数量严重不足，乡镇（街道）政府、乡镇（街道）执法队几乎未能配备公职律师。如柯城区9个街道仅有双港、花园街道2个配有公职律师。

（四）配套资源承接难度大。乡镇事权承接的配套资源方面专业设备和基层政府身份从治理的角色转换为治理+执法，执法手段和经验都较不足。柯城区已在11个中心镇街设置综合行政执法队，通过“大镇带小乡”辐射模式，覆盖全区18个乡镇（街道），人员集中的同时出现执法配套配置的严重不足，如执法记录仪人均配比为0.39台，行政执法全过程记录很难实现，进而影响规范化执法、数字化执法。

二、对策建议

（一）以事项清单管权，合理配置执法事项。充分考虑基层执法能力提升的预期空间，结合改革的阶段性进展，动态调整有关执法事项，分类分级设计区级部门和乡镇（街道）的监管执法事项，通过特定情形连带责任机制，解决选择性下放、选择性协同问题。建议优化基层执法队伍人员年龄、专业等组成结构，依据工业型镇街、旅游型镇街、农业型镇街等不同区域类型组建特色化执法队伍，最大程度发挥事项清单的落实能力。同时，可参考台州仙居“首违不罚+公益减罚+轻微速罚”柔性执法制度，从“管制”“约束”转为“疏导”“服务”，提倡首违轻微不罚，让执法更有温度。

（二）以审批清单管责，明确界定执法范围。进一步探索建立科学的划转事项调整机制，持续梳理已划转事项，对于技术要求比较高、执法难度比较大、划转后不利于监管执法工作开展的，建议划回原部门实施；将无处罚办案或案件量少的“僵尸”事项回归原赋权部门，减轻基层工作压力。明确行业主管部门的审批和监管职责，完善相关制度体系，理顺部门之间、部门与乡镇之间的对接与协作关系，防止因执法职能划出而导致监管缺失。

（三）以制度清单管人，有效充实执法力量。待遇保障方面，参照政法委、公安、司法、法检等部门的津贴制度，适当向一线执法力量倾斜，增加执法津贴，更好发挥基层执法人员主观能动性。分步将有行政执法证的乡镇（街道）干部充实到基层执法队伍中来。同时，可参照丽水、宁波等地经验做法，探索培养乡镇（街道）法制审核人才的办法，从推动编制下沉、保证人员到位、规范干部管理、完善考核激励等方面进行明确和强化，为乡镇（街道）“一支队伍管执法”提供有力保障。

    （四）以任务清单管事，科学统筹执法资源。硬件方面，可参照绍兴柯桥标准化营房建设做法，探索建设集办公、办事、办案等功能为一体的智能化一站式综合执法办案服务中心，通过镇街综合执法队营房“物理空间”的整合，实现基层“一支队伍”有效融合的“化学反应”。软件方面，在动态调整处罚、强制等事项清单的基础上，同步编制相应事项的职责边界清单，厘清业务主管部门与综合执法部门的职责边界运行模式，重点梳理明确各执法领域事项覆盖任务数、案件办理任务数。

胡海姣委员：

您在区政协五届三次会议期间提的《关于打造“四项清单”推进行政执法改革提质增效的建议》（第142号），区政府已交由给我局办理，现将有关情况答复如下：

“一支队伍管执法”改革工作开展以来，区综合行政执法局（区综合执法指导办）认真贯彻上级关于推进综合行政执法改革的决策部署，坚持系统观念、问题导向，切实解决基层治理中存在的执法体系不完善、县乡职权不对等、管理力量不协同、分头执法不高效等问题，积极探索、有序推动改革措施落地见效。

一、工作成效

（一）执法事项精准下放。2021年10月11日，柯城区人民政府印发《衢州市柯城区人民政府关于印发衢州市柯城区航埠镇和石梁镇综合行政执法改革实施方案的  通知》（柯政发〔2021〕46 号），赋权航埠镇、石梁镇在本行政区域内以自身名义行使17个条线、505项执法事项的行政处罚权及与之相关的行政检查权、行政强制权，赋权事项数量位居全市赋权乡镇（街道）第五位，基本回应现有的执法需求。

事项赋权后，柯城区根据浙江省权力事项库（监管库）动态调整乡镇行政执法事项目录。根据最新的浙江省权力事项库动态调整情况，航埠镇和石梁镇目前在用事项为478项。

（二）执法队伍全面运行。结合下放赋权的执法事项，根据赋权乡镇各条线高频事件，梳理“综合查一次”内容清单，聚焦“服务园区”、“集镇管理”、“违建管控”、“安全生产”、“烟花双禁”等45个重点事项，从“各个部门管”变为“一个政府管”。充分发挥综合执法、资规、市场监管等部门专业优势，在农民建房、违建管控等信访量大的民生领域，坚持执法为民、服务为先、提前介入，让执法有温度，形成部门与乡镇“1+1>2”的工作合力。

（三）“1+X”执法模式全面铺开。对区级层面尚未纳入乡镇（街道）综合行政执法范围的执法事项以及未开展“一支队伍管执法”改革的乡镇（街道），由部门派驻执法力量负责行使职能，以部门派驻执法力量为“1”，与驻地相邻的乡镇为“X”,部门派驻力量开展跨乡镇街区域执法，构建“1+X”执法模式，推动执法力量集中使用、执法资源优化配置。在集镇范围内，建立“1515”快速反应机制（1分钟内接收反应，5分钟内集结出勤、15分钟内到达处置并反馈），逐步实现改革从物理整合到化学融合。

二、存在短板

但是正如您在提案中指出的那样，“一支队伍管执法”破难攻坚中仍有尚未突破的短板。

（一）事项下放和实施方面。赋予乡镇(街道)的执法权力事项，一般包括行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制等职权。从下放的执法事项来看，符合事项多、领域广、要求高三个特征，且“权力事项下放”可能演变成“工作任务下放”。部门划转的执法事项，容易演化为监管和执法的衔接问题，乡镇由于自身条件有限，实际触发的执法事项覆盖率较低，部分事项难以操作、处于睡眠状态。今年以来，航埠镇和石梁镇综合行政执法队共办理16起案件，罚款金额约4万元，案件办理覆盖赋权领域6个，覆盖率为35.3%。

（二）队伍建设和管理方面。存在“人事不匹配”现象及“县属乡用共管”模式存在“两张皮”现象。乡镇的执法编制与人员存在“人事不匹配”现象。“县属乡用共管”的模式部分实现了“人员下沉”，但部门和属地“共管”可能导致执法人员卷入乡镇其他事务，无法聚焦执法主职主业。乡镇执法队人手短缺，年龄结构失衡。辅助人员年龄偏大，且专业知识有限，仅能满足乡镇日常巡查需要，无法协助执法办案。

（三）执法机制和保障方面。赋权乡镇内部的相关法制培训和法制审核机制需要完善，赋权乡镇（街道）未建立正规化、专业化、职业化的专职法制审核队伍。乡镇对承接赋权事项予以配套的办公场地保障不足。场地建设、资源配备等方面需要改进；石梁镇行政执法人员办公较为分散，乡镇执法队和综合执法中队分处两地办公，不利于队伍融合。

三、下步举措

针对以上问题，区综合执法局（区综合执法指导办）将继续严格贯彻落实“一支队伍管执法”改革的任务要求，按照区委区政府、市综合执法指导办对改革工作的总体部署，做好以下几方面工作：

（一）加强分析评估，梳理赋权事项适时进行调整。根据2023年第三方评估情况，在初步征求赋权乡镇意见的基础上，将无监管对象、法律不适用等事项调出，赋权的505项事项（由于事项动态调整的原因，目前在用事项为478项）可收回158项，重新下放27项。预期调整后，赋权乡镇的综合行政执法事项为347项。下一步结合2024年浙江省乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录动态调整的情况，区指导办将对赋权事项进一步梳理，适时启动调整乡镇赋权事项。

（二）加强统筹协调，厘清监管与执法的职责边界。一是用好区综合执法指导办平台。建立“三书一函”工作机制，进一步完善综合执法办的规范化运行，进一步强化区综合执法办改革统筹力、协同力、落实力。在印发实施的《衢州市柯城区“大综合一体化”行政执法监管协同配合机制（试行）》基础上，加强与各相关业务部门的协作联系，进一步提升执法效能。二是调整赋权事项。根据赋权事项的梳理情况，适时启动调整程序。三是强化调研督导。对乡镇的执法工作进行督导，督促乡镇拓展办案领域，增强办案能力，提升办案质量。经过督导，赋权乡镇4月份以来案件办理数量较一季度大幅提升。

（三）加强队伍建设，持续打造专业规范执法力量。一是强化执法力量的管理。探索“大综合一体化”派驻执法人员“四维考评”，印发实施《柯城区“大综合一体化”派驻执法人员“四维考评”评价指导意见》。重点在保障派驻执法力量专业性基础上，强化岗位管理，加强派驻力量融入基层。待区综合行政执法局2024年度招录的5名公务员到位后，根据实际情况补充基层中队，确保派驻力量充足。二是夯实专业基础。制定《2024年柯城区综合行政执法划转领域法制培训方案》，积极开展跨部门跨层级等执法培训工作，主要授课内容围绕典型案例和执法程序等实操性内容展开，实现可复制、可执行的“教科式”执法样板。三是组织开展借用人员清理。按照上级统一部署，区委组织部、区编办联合对下沉人员外借开展专项清理，确保按时整改到位。

（四）加强执法保障，逐步实现执法力量下沉融合。一是强化案件审核。实施《强化乡镇（街道）“一支队伍管执法”法制审核的实施意见》，完善赋权乡镇内部法制审核流程机制，配强法审人员，全面做实案件法制审核、合法性审查等工作。二是强化设施保障。对乡镇开展现场调研，跟踪了解执法队的保障需求，根据实际情况不断完善执法硬件设施，确保满足乡镇综合行政执法需要，持续提升乡镇（街道）综合行政执法能力建设和保障水平。

感谢您对柯城经济社会发展的关心，希望您继续为柯城区高质量发展建设四省边际共同富裕先行示范区建言献策。

                              衢州市柯城区综合行政执法局

                                                             2024年6月14日