附委员提案原文：

关于进一步做优做实“一支队伍管执法”后半篇文章的建议

针对一些执法事项乡镇“看得见却管不了”，部门“管得了却看不见”以及交叉执法、重复执法、监管缺位等基层执法中存在的普遍性“痛点”，柯城区坚持系统观念、问题导向，开展“一支队伍管执法”的积极探索。

一、“一支队伍管执法”破难攻坚中尚未突破的问题

通过梳理下放事权、优化执法力量、整合执法领域、整治高频违法、形成工作闭环、完善督考体系等手段，破解了资源分散、权责离散、力量涣散、服务零散等问题，取得了执法力量有效下沉、执法响应更为快捷、执法联动更加有效、跨领域合作成效显著、化解矛盾更加得力、信访总量急剧下降等成效，较好地实现了整体性治理的目标。但也存在如下问题：

1.执法与监管的职责边界不明

在实际工作中，“一支队伍管执法”的划转事项，往往由各职能部门自行梳理，未能经过严格论证，有一定的随意性。行政处罚事项划转至综合行政执法部门后，部分主管部门存在理解误区，认为监管责任也一并划转。导致只审批不监管的情况时有发生，人为加重了基层一线的执法负担。监管责任的缺失，又加剧了违法行为的发生频率。实际上，改革划转的只是部分行政处罚权，而且处罚权转移并不意味着监管权的同时转移，与此对应的审批权、监管权仍然保留在原部门。

2.执法队伍综合素质偏低

近年来，随着“一支队伍管执法”改革的深入，综合执法呈现出精细化、专业化的趋势。然而，执法人员综合素质偏低和业务能力不足等问题也日益凸显。执法队伍经过重组整合之后，实现了人员数量上的增加。但人员构成上的良莠不齐并未得到根本改变。编制问题仍然是困扰执法队伍建设的一大难题。以航埠镇综合行政执法队为例，49名队员中，正式在编人员为18人，占比仅为36.73%。其中具有法学专业背景的执法人员更是少之又少。关键时刻业务能力不足的短板，制约了执法办案的质量，还影响了政府的公信力。不同编制之间，“同工不同酬”现象较为突出，也在一定程度上影响了执法队员的工作积极性。

3.执法专项人才短缺

“一支队伍管执法”改革之后，一些新划转的案件的办理，需要相关的专业知识。尤其是国土、规划、建设类案件，由于综合行政执法队并不掌握审批权限，一旦碰到违法当事人不配合，可以动用的行政手段相当有限，对当事人的传唤、取证较为困难。目前，区级层面已开展部分划转高频处罚事项的学习培训，但由于缺乏系统性，在专业性较强的新划转执法领域，执法人员的执法经验和知识储备均存在一定的短板。专项人才的缺失，使每一位队员都要面临“全科执法”的窘境，工作压力也随之加大。在一些违法案件的定性上，由于执法人员没有取证资质，导致勘测结果不能作为处罚依据，影响了执法的效率。此外，现有系统平台，如浙江省统一行政处罚办案系统、省行政执法监管平台（“互联网+监管”平台）等，基层执法队员在了解、掌握、使用等方面，也存在着明显的不足。

4.执法力量弱化

“一支队伍管执法”改革之后，综合行政执法人员的管理体制也发生了变化，即由原先的部门、乡镇双重管理转变为乡镇属地管理。相应的人财物管理权、日常指挥权以及监督考核权等都发生了变化。由于乡镇（街道）还承担着发展地方经济、维护社会稳定等诸多职能。因此，在日常工作中，基层中队往往要承担大量非执法类业务，比如各种活动保障、信访维稳、征地拆迁等。这也在一定程度上削弱了基层的执法力量，影响了他们对主职主业的专注度。

二、进一步做优做实“一支队伍管执法”的对策建议

1.科学确定划转事项

一是明确界定监管和执法的职责范围。明确行业主管部门的审批和监管职责，防止因执法职能划出而导致的监管缺失。明确综合行政执法部门的案件查处职责，发挥其对违法行为的处罚震慑作用。乡镇（街道）政府作为基层一线，其职责主要是对辖区内各项事务分门别类，作前端处理，并按规定向相关部门做好移交工作。相关业务主管部门应严格依照上级文件精神，落实行业监管责任，履行好相应的监管职责。

二是建立不宜划转事项负面清单。一些专业性、技术性较强的行政处罚权，因证据固定具有时效性，且需专业部门配合检测。此类事项的划转会造成执法低效。一些涉及生命安全、公共安全的行政处罚权，由于关系到国计民生，也不宜划转。

三是探索建立科学、民主的划转事项调整机制。当前，应当集中下沉技术性不强、简易程序为主的行政处罚事项。今后，可将划转事项的调整权力适度赋予基层。由区级部门和乡镇讨论协商，共同确定需调整的事项清单。

2.强行政执法队伍建设

一是要将正规化、专业化、职业化作为行政执法队伍建设的远期目标，严格设置执法机构人员准入门槛。一线执法人员需要较强的临场判断能力和处置能力，应熟练掌握相关的法律条款并灵活运用。可遵循“老人老办法，新人新办法”的原则。现有的老队员以学习提高为主；在录用新队员时，可适当设置形象仪表以及法学专业背景的招考条件。

二是加大基层执法一线编制的倾斜力度。可考虑设立行政执法类公务员专项编制，列入单独序列管理。

三是有效提升执法人员业务素质。建立执法人员培训教育常态化运行机制。行业主管部门要有针对性地开展相关业务知识培训，提高执法人员的执法业务水平。要针对赋权事项开展相关法律法规培训，统一执法文书、制定办案指引。要加强系统平台使用方面的培训和指导，以便执法人员能够准确理解、熟练使用。

3.提升执法能力

一是规范行政执法的工作流程。梳理执法办案整个环节，建立人、岗、责相匹配的办案流程，以解决基层执法意识薄弱、执法经验欠缺等问题。坚持理论与实践相结合，认真分析实战中遇到的共性问题，加强研究、总结规律，形成实操性的工作指南。

二是鼓励执法队员考取相关职业资格证，如果条件成熟，可实行队员持证上岗制度。

三是建立综合行政执法队伍动态调整机制，执法人员能上能下、能进能出，以激发执法队伍的活力。

四是建立专家审核把关制度。调集法院、司法、律师等专业法制力量，对重大疑难案件进行把关指导，并举一反三，融会贯通，确保划转事项“放得下、接得住、管得好”。

4.建立执法保障协作机制

一是坚持“乡镇（街道）管人”原则，区级部门不随意插手执法队伍的日常管理，不随意抽调执法人员离岗。

二是进一步向乡镇（街道）倾斜执法资源。明确下沉执法力量的职责边界。优先选派经验丰富、能力较强的骨干队员下沉一线，并为基层配备先进的执法装备。

三是建立执法协作机制。充分发挥区级综合行政执法指导办的统筹协调职能，完善乡镇（街道）与区直部门之间的案件移交、争议协调等机制，避免出现推诿扯皮。

四是建立乡镇（街道）的管理约束机制。以规章限制乡镇（街道）对执法人员的随意使用，明确执法人员不得承担的负面任务清单，促进他们聚焦主职主业。引导乡镇（街道）将有限的执法力量管好用活。

刘秀芬委员：

您在区政协五届二次会议期间提的《关于进一步做优做实“一支队伍管执法”后半篇文章的建议》（第004号），区政府已交由我局办理，现将有关情况答复如下：

“一支队伍管执法”改革工作开展以来，区综合行政执法局（区综合执法指导办）认真贯彻上级关于推进综合行政执法改革的决策部署，坚持系统观念、问题导向，切实解决基层治理中存在的执法体系不完善、县乡职权不对等、管理力量不协同、分头执法不高效等问题，积极探索、有序推动改革措施落地见效。

一、工作成效

一是执法事项精准下放。制定《衢州市柯城区航埠镇和石梁镇综合行政执法改革实施方案》，围绕提升基层社会治理能力需要，经过多轮论证、反复研讨，最终确定按照“放得下、接得住”的要求，精准梳理“必须放、可放可不放”事项清单，将发展改革、公安、广电、建设、交通运输、教育、经信、林业、农村环境卫生、农业农村、气象、生态环境、市场监管、水行政、文化旅游、应急管理、自然资源等17个领域共505项行政执法事项赋权航埠镇和石梁镇行使，赋权事项数量位居全市改革乡镇（街道）第五位。

二是执法队伍全面运行。以“一图四表八机制”和“四有六化”【“四有”：有编制、有人员、有场地、有装备；“六化”：队伍管理一体化、执法事项一体化、指挥协调一体化、办案流程一体化、监督保障一体化、信息共享一体化】为标准，整合现有的综合行政执法局、市场监管局、资规分局、交通运输局、农业农村局等部门执法力量和资源，组建航埠镇和石梁镇两支综合行政执法队【航埠镇综合行政执法队共56人，在编26人，编外30人，在编人员持证率85%；石梁镇综合行政执法队共38人，在编21人，编外17人，在编人员持证率95.2%】；按标准落实了业务技术用房和办公用房，并按要求配备执法车辆、执法记录仪等执法装备，满足日常执法需要。依托乡镇综合信息指挥室的统一指挥，围绕“综合查一次”“执法一件事”、智慧执法等具体场景，形成各具特色的典型案例和执法模式，实战运行全面开展。

三是“1+X”执法模式全面铺开。对区级层面尚未纳入乡镇（街道）综合行政执法范围的执法事项以及未开展“一支队伍管执法”改革的乡镇（街道），由部门派驻执法力量负责行使职能，以部门派驻执法力量为“1”，与驻地相邻的乡镇为“X”,部门派驻力量开展跨乡镇街区域执法，构建“1+X”执法模式，推动执法力量集中使用、执法资源优化配置，实现全区18个乡镇（街道）执法全覆盖。

四是数字化手段全面运用。推动省“大综合一体化”执法监管数字应用的使用，落实行政行为码推广使用要求，按照行政行为赋码率、电子签章使用率、平台出件率、线索处置率“4个100%”的要求，综合运用“双随机、一公开”、“综合查一次”等执法监管手段，用好省行政执法监管平台（“互联网+监管”平台）等现有系统平台，推动执法数字化、标准化、规范化、专业化。

二、存在短板

但是正如您在提案中指出的那样，“一支队伍管执法”破难攻坚中仍有尚未突破的短板。

一是在监管与执法的职责边界问题方面：行政执法部门和业务主管部门对于监管职能的归属存在争议，部分业务主管部门存在“处罚权划转，监管职责一并划转”的理解偏差，业务主管部门与行政执法部门的高效协同意识仍需增强。

二是在执法能力方面：在行政处罚事项高度集成的大背景下，对执法人员的执法经验和知识储备是一个新的挑战，短时间内难以满足规范执法要求。执法队员存在调查取证、询问、现场勘验等专业能力本领恐慌的现象；且通过国家统一法律职业资格考试的专业法制审核人员严重短缺，难以保障案件办理的数量和质量。

三是在系统应用方面：自省“大综合一体化”执法监管数字应用投入使用以来，存在执法人员了解、掌握、使用等方面不平衡问题，离真正的实用实战实效还有一定距离，下步还要解决好基层执法人员“会运用、用得好”的问题。

四是在聚焦执法主业方面：属地乡镇对“一支队伍管执法”的执法人员进行指挥协调权、考核管理权、推荐提名权、反向否决权的“四权管理”，派驻人员纳入了乡镇“执法治理模块”，由综合信息指挥室进行“四维考核”。在日常工作中，执法人员难免要承担非执法类业务，无法聚焦执法主职主业。

三、下一步工作

针对以上问题，区综合行政执法局（区综合执法指导办）将继续严格贯彻落实“一支队伍管执法”改革的任务要求，按照区委区政府、市综合执法指导办对改革工作的总体部署，做好以下几方面工作：

一是统筹区级部门形成合力

坚持以《浙江省综合行政执法条例》为指引，全面贯彻落实市、区两级“大综合一体化”行政执法改革方案，强化部门间执法监管责任，区级层面强化部门与乡镇的协作，赋权部门要加强工作主动性，事项不能“一放了之”。进一步提升改革工作合力，科学合理制定行政执法年度工作计划，督促落实年度重点行政执法事项，坚持依法检查和规范执法，确保年度监督检查计划完成率100%。

二是提升赋权乡镇的执法能力

在能力提升方面，制定行政执法培训方案，提升执法专业能力和钻研执法业务的专业科学精神。围绕赋权事项，对执法人员开展法治理论、执法业务、行业标准等系统培训，通过以案释法方式提升执法人员对执法事项的感性理解，做到执法（辅助）人员培训覆盖率100%。大综合一体化改革以来，区指导办开展了10次对乡镇综合执法队员的培训。在规范化执法方面，严格落实行政执法三项制度，全面落实行政执法责任制和问责制。建立健全行政执法与刑事司法衔接的长效工作机制以及双向案件咨询制度，做到行政执法与刑事司法无缝衔接。在数字化建设方面，充分发挥好乡镇综合信息指挥室作用，贯通区、乡、村三级指挥网络，统筹管理辖区内行政执法活动，整合调配使用执法力量，形成工作闭环。运用“监管一件事”“综合查一次”“掌上执法”等功能，提升执法效能，强化执法场景应用。

三是强化执法数字化水平

继续推动省“大综合一体化”执法监管数字应用的普及使用，落实专人负责，进一步提高区级各相关部门、乡镇（街道）对使用“大综合一体化”执法监管数字应用重要性的认识，进一步压实使用“大综合一体化”执法监管数字应用的工作责任，落实行政行为码推广使用要求。做优做实区级行政执法平台的协同指挥、监管检查、处罚办案等核心业务功能，贯通镇街“基层治理四平台”。加强与市场监管、营商办等单位的横向联系，综合运用“双随机、一公开”、“综合查一次”等执法监管手段，用好省行政执法监管平台（“互联网+监管”平台）等现有系统平台，推动执法数字化、标准化、规范化、专业化。

四是促进执法人员专注主职

积极向上对接，建议由省级或市级层面出台制度规定，明确乡镇（街道）综合行政执法队必须落实专人专岗负责行政执法工作（人员数量最少2名，需持有执法证），二年之内不能换岗，尽量减少其他工作条线任务安排，保证行政执法工作人员的稳定性和专业性。

同时建议区财政加强保障力度，在执法队员待遇和执法装备、设备的提升以及数字化探索等方面予以支持，从而提高队员的干事创业积极性及基层执法效能。

感谢您对柯城经济社会发展的关心，希望您继续为柯城区高质量发展建设四省边际共同富裕先行示范区建言献策。

衢州市柯城区综合行政执法局

2023年6月20日

附委员提案原文：

关于进一步做优做实“一支队伍管执法”后半篇文章的建议

针对一些执法事项乡镇“看得见却管不了”，部门“管得了却看不见”以及交叉执法、重复执法、监管缺位等基层执法中存在的普遍性“痛点”，柯城区坚持系统观念、问题导向，开展“一支队伍管执法”的积极探索。

一、“一支队伍管执法”破难攻坚中尚未突破的问题

通过梳理下放事权、优化执法力量、整合执法领域、整治高频违法、形成工作闭环、完善督考体系等手段，破解了资源分散、权责离散、力量涣散、服务零散等问题，取得了执法力量有效下沉、执法响应更为快捷、执法联动更加有效、跨领域合作成效显著、化解矛盾更加得力、信访总量急剧下降等成效，较好地实现了整体性治理的目标。但也存在如下问题：

1.执法与监管的职责边界不明

在实际工作中，“一支队伍管执法”的划转事项，往往由各职能部门自行梳理，未能经过严格论证，有一定的随意性。行政处罚事项划转至综合行政执法部门后，部分主管部门存在理解误区，认为监管责任也一并划转。导致只审批不监管的情况时有发生，人为加重了基层一线的执法负担。监管责任的缺失，又加剧了违法行为的发生频率。实际上，改革划转的只是部分行政处罚权，而且处罚权转移并不意味着监管权的同时转移，与此对应的审批权、监管权仍然保留在原部门。

2.执法队伍综合素质偏低

近年来，随着“一支队伍管执法”改革的深入，综合执法呈现出精细化、专业化的趋势。然而，执法人员综合素质偏低和业务能力不足等问题也日益凸显。执法队伍经过重组整合之后，实现了人员数量上的增加。但人员构成上的良莠不齐并未得到根本改变。编制问题仍然是困扰执法队伍建设的一大难题。以航埠镇综合行政执法队为例，49名队员中，正式在编人员为18人，占比仅为36.73%。其中具有法学专业背景的执法人员更是少之又少。关键时刻业务能力不足的短板，制约了执法办案的质量，还影响了政府的公信力。不同编制之间，“同工不同酬”现象较为突出，也在一定程度上影响了执法队员的工作积极性。

3.执法专项人才短缺

“一支队伍管执法”改革之后，一些新划转的案件的办理，需要相关的专业知识。尤其是国土、规划、建设类案件，由于综合行政执法队并不掌握审批权限，一旦碰到违法当事人不配合，可以动用的行政手段相当有限，对当事人的传唤、取证较为困难。目前，区级层面已开展部分划转高频处罚事项的学习培训，但由于缺乏系统性，在专业性较强的新划转执法领域，执法人员的执法经验和知识储备均存在一定的短板。专项人才的缺失，使每一位队员都要面临“全科执法”的窘境，工作压力也随之加大。在一些违法案件的定性上，由于执法人员没有取证资质，导致勘测结果不能作为处罚依据，影响了执法的效率。此外，现有系统平台，如浙江省统一行政处罚办案系统、省行政执法监管平台（“互联网+监管”平台）等，基层执法队员在了解、掌握、使用等方面，也存在着明显的不足。

4.执法力量弱化

“一支队伍管执法”改革之后，综合行政执法人员的管理体制也发生了变化，即由原先的部门、乡镇双重管理转变为乡镇属地管理。相应的人财物管理权、日常指挥权以及监督考核权等都发生了变化。由于乡镇（街道）还承担着发展地方经济、维护社会稳定等诸多职能。因此，在日常工作中，基层中队往往要承担大量非执法类业务，比如各种活动保障、信访维稳、征地拆迁等。这也在一定程度上削弱了基层的执法力量，影响了他们对主职主业的专注度。

二、进一步做优做实“一支队伍管执法”的对策建议

1.科学确定划转事项

一是明确界定监管和执法的职责范围。明确行业主管部门的审批和监管职责，防止因执法职能划出而导致的监管缺失。明确综合行政执法部门的案件查处职责，发挥其对违法行为的处罚震慑作用。乡镇（街道）政府作为基层一线，其职责主要是对辖区内各项事务分门别类，作前端处理，并按规定向相关部门做好移交工作。相关业务主管部门应严格依照上级文件精神，落实行业监管责任，履行好相应的监管职责。

二是建立不宜划转事项负面清单。一些专业性、技术性较强的行政处罚权，因证据固定具有时效性，且需专业部门配合检测。此类事项的划转会造成执法低效。一些涉及生命安全、公共安全的行政处罚权，由于关系到国计民生，也不宜划转。

三是探索建立科学、民主的划转事项调整机制。当前，应当集中下沉技术性不强、简易程序为主的行政处罚事项。今后，可将划转事项的调整权力适度赋予基层。由区级部门和乡镇讨论协商，共同确定需调整的事项清单。

2.强行政执法队伍建设

一是要将正规化、专业化、职业化作为行政执法队伍建设的远期目标，严格设置执法机构人员准入门槛。一线执法人员需要较强的临场判断能力和处置能力，应熟练掌握相关的法律条款并灵活运用。可遵循“老人老办法，新人新办法”的原则。现有的老队员以学习提高为主；在录用新队员时，可适当设置形象仪表以及法学专业背景的招考条件。

二是加大基层执法一线编制的倾斜力度。可考虑设立行政执法类公务员专项编制，列入单独序列管理。

三是有效提升执法人员业务素质。建立执法人员培训教育常态化运行机制。行业主管部门要有针对性地开展相关业务知识培训，提高执法人员的执法业务水平。要针对赋权事项开展相关法律法规培训，统一执法文书、制定办案指引。要加强系统平台使用方面的培训和指导，以便执法人员能够准确理解、熟练使用。

3.提升执法能力

一是规范行政执法的工作流程。梳理执法办案整个环节，建立人、岗、责相匹配的办案流程，以解决基层执法意识薄弱、执法经验欠缺等问题。坚持理论与实践相结合，认真分析实战中遇到的共性问题，加强研究、总结规律，形成实操性的工作指南。

二是鼓励执法队员考取相关职业资格证，如果条件成熟，可实行队员持证上岗制度。

三是建立综合行政执法队伍动态调整机制，执法人员能上能下、能进能出，以激发执法队伍的活力。

四是建立专家审核把关制度。调集法院、司法、律师等专业法制力量，对重大疑难案件进行把关指导，并举一反三，融会贯通，确保划转事项“放得下、接得住、管得好”。

4.建立执法保障协作机制

一是坚持“乡镇（街道）管人”原则，区级部门不随意插手执法队伍的日常管理，不随意抽调执法人员离岗。

二是进一步向乡镇（街道）倾斜执法资源。明确下沉执法力量的职责边界。优先选派经验丰富、能力较强的骨干队员下沉一线，并为基层配备先进的执法装备。

三是建立执法协作机制。充分发挥区级综合行政执法指导办的统筹协调职能，完善乡镇（街道）与区直部门之间的案件移交、争议协调等机制，避免出现推诿扯皮。

四是建立乡镇（街道）的管理约束机制。以规章限制乡镇（街道）对执法人员的随意使用，明确执法人员不得承担的负面任务清单，促进他们聚焦主职主业。引导乡镇（街道）将有限的执法力量管好用活。