柯城区关于进一步加强地方政府性债务管理的实施意见

一、规范举债融资机制

（一）明确举债权限。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕13号），区人民政府确需举借债务的，由省人民政府代为举借；各乡、镇人民政府不得举借债务。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。              

（二）规范举债方式。区人民政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，采取发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，采取发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。除省政府代为发行的地方债券外，其他方式进行融资形成的债务的不得纳入政府性债务管理，政府不负有偿还责任。

（三）推广公私合作。推广使用政府与社会资本合作（PPP ) 模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，但不得运用建设—移交（BT）模式融资建设政府项目。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

（四）严控或有债务。剥离融资平台公司政府融资职能，全区融资平台公司不得新增政府债务。新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。除法律和国务院另有规定外，区、乡镇政府及所属机关事业单位、社会团体，不得出具担保函、承诺函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体国有资产等为其他单位和企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿还责任，不得为其他单位和企业的回购协议提供担保。各单位、各部门要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

二、强化债务规模管理

（一）实行规模控制。区人民政府债务余额实行限额管理，不得突破省政府批准的限额举借政府债务。一般债务和专项债务限额由省财政厅根据我区债务风险、财力状况等因素测算并报省人民政府批准。区政府将根据我区实际，在省政府批准（由市政府下达）的限额内提出柯城区政府债务限额方案，提请区人大常委会审批后执行。

（二）严格举债程序。要坚持“用途明确、责任落实、量力而行、防范风险”的原则，在批准的限额内举借债务。举债单位应根据本单位偿债能力等实际情况编制举债计划，各行政主管部门根据行业规划、全区经济社会发展规划、国家产业政策以及政府重点工作安排等对举债计划进行初核，区财政局根据本地的偿债能力、债务风险、债务规模等情况在省政府批准的举债限额内审核举债计划，经区人民政府确定后报区人大或常委会批准。

（三）严管资金用途。区人民政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。债务资金安排用于公益性资本支出时，要安排用于事关长远发展且难以吸引社会投资的公益性项目建设，重点用于基础性和民生项目建设，不得用于竞争性或市场化行为可以替代的领域，不得为招商引资企业垫付资金等。

（四）注重资金效益。举债单位要根据公益性项目建设的资金需求、时间节点和建设进度，合理使用债务资金。确保债务资金规模与项目实际进度相匹配，避免资金闲置。因政策性调整，出现项目变更、取消等情况，建设单位应立即停止支用债务资金，并重新确定未发生债务的资金投向。

（五）纳入预算管理。将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将 PPP 项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理，或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任时，偿债资金要纳入相应预算管理。

三、控制化解债务风险

（一）建立风险预警机制。区财政局根据我区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估债务风险状况，对债务高风险情况进行风险预警和提示。区人民政府对债务规模建立动态管控机制，根据应还本付息额、计划还本付息的资金等指标，建立未来多年度债务规模滚动控制模型，确定下一年度的债务总规模和可新增债务规模，审慎稳妥测算未来可用于还本付息的资金。区财政局负责及时对政府性债务风险预警提示，对高风险情况适时予以通报，要积极采取措施，逐步降低风险；债务风险相对较低的情况，要严格控制债务余额的规模和增长速度。

（二）完善应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，区人民政府对其举借的债务负有偿还责任，中央、省和市人民政府实行不救助原则。要制定应急处置预案，建立责任追究机制。出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹措资金偿还债务。难以自行偿还债务时，要及时上报，按照要求启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

（三）严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对政府性债务管理的监督检查力度。不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规、规范透明，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

四、健全配套政策管理

（一）建立债务报告和公开制度。完善政府性债务统计报告制度，凡有政府性债务余额的举债单位每季末应及时向区财政部门报送政府性债务信息。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务、应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。举借债务要遵循市场化原则，逐步建立信用评级制度，加快政府信用体系建设，逐步完善地方政府债券市场。建立政府性债务公开制度，要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。

（二）强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向政府提供融资，不得要求政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

（三）建立沟通协调机制。建立地方政府性债务管理协调机制，统筹加强地方政府性债务管理。区发展和改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批新开工项目；区财政部门要加大对违规举债及债务风险的监控力度，规范管理，防范风险，提高债务资金使用效益；区审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进债务管理规范和资金有限使用。使用政府债务资金的部门和单位要切实履行职责，加强协调配合，全面加强地方政府性债务资金预算、使用、内控等各项管理工作。

（四）完善偿还机制。明确政府与企业的责任，按照“谁举债、谁偿还”原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目，政府不得负债建设。

五、强化组织领导保障

（一）加强组织领导。政府性债务管理事关全区经济社会可持续发展大局，区政府主要领导作为地方政府性债务管理的第一责任人。各乡（镇）、各部门、各单位要高度重视，扎实工作，切实担负起政府性债务管理的责任。单位主要领导作为本单位的第一责任人，要加强组织领导，认真抓好政策落实。要建立政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制，统筹加强政府性债务管理。

（二）明确部门责任。区财政局作为地方政府性债务归口管理职能部门，负责完善债务管理制度，强化债务管理措施，做好政府债务的规模控制、限额管理、债券分配、预算管理、统计分析和风险监控等各项工作，及时预警和通报地方政府性债务风险监控信息；区发改局要加强政府性投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高的新开工项目；金融部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；区审计局要将政府性债务管理情况纳入预算执行及决算审计范围，依法加强对政府性债务的审计监督；区监察局要及时查处政府投融资活动中的违法违纪行为。

（三）强化督查考核。将政府性债务管理和债务化解工作纳入相关乡（镇）、部门、单位领导干部的经济责任审计范围，审计结果作为对领导干部考核任用的重要依据。同时，区政府政务督查室要会同区监察、审计、财政等部门加强对债务管理工作的监督检查，并进行定期通报。

（四）严格纪律要求。各乡（镇）、各部门、各单位一律不得进行违规融资举债，凡出现举借债务未按规定程序审批、债务资金未按规定用途使用、直接或间接向个人融资、自行组织购买理财、信托产品、政府性债务数据严重不实等问题，对违规举债或提供担保、虚报项目、骗取政府性债务资金、截留或挪用政府性债务资金及偿债资金、不按规定履行偿债义务、逃避政府性债务、造成财政性资金损失等违法违纪行为，区监察、审计、财政等部门将按照相关规定，依法追究相关单位主要责任人的责任。